Los impuestos no son armas: repensando los vínculos sociales tras el 18/O

La unidad en una sociedad pluralista, con distintas visiones de lo bueno, requiere de una institucionalidad política y económica que haga posible la realización de los planes de vida individuales. Porque no tenemos una visión compartida del mundo, esa unidad sólo puede ser la que se construye al tratarnos como ciudadanos iguales. La paz social depende de esa comprensión igualitaria de quienes somos y cómo nos entendemos. Los arreglos institucionales, políticos y económicos, bajo los que vivimos hoy no cumplen esa condición. El neoliberalismo ha destruido esa posibilidad. Porque nos deja como individuos aislados, luchando por sobrevivir, donde los intereses no pueden sino ser egoístas. Esto ocurre porque el neoliberalismo promueve una distribución desigual del poder político y económico, que elimina los vínculos de solidaridad propios de la ciudadanía.

La crisis social y política de estos días ha dejado diversos temas por analizar. Uno es el tributario. EVADE, la consigna que usó le movimiento social, de inmediato nos lleva a recordar prácticas tributarias que caracterizaron a Chile y que eran vistas como manifestación de “astucia” o “viveza”. Pero la “astucia” y la “viveza”, cuando son masivas, pueden destruir un país.

Un sistema tributario es importante no sólo porque recauda, sino también porque es una más de las instituciones políticas que hace posible nuestro destino común. El sistema tributario es una manifestación más de cómo nos relacionamos como ciudadanos; una forma en que los que tienen más, porque se han beneficiado de las oportunidades que les da el país y de parte del trabajo colectivo, contribuyen con más. Y los que tienen menos, contribuyen con menos. Pero todos contribuyen.

El sistema tributario debería ser expresión de la igualdad que requiere la calidad de ciudadano y el pago de los impuestos, una muestra de reciprocidad. Esa reciprocidad exige dos cosas: una idea igualitaria de capacidad contributiva y que el pago de los impuestos no sea evadido o eludido.

En otras palabras, los impuestos no son armas de unos contra otros, son expresión de solidaridad. Por eso dos eslóganes deben rechazarse: aquél según el cual los impuestos son un robo y que lo deberían pagar sólo los más ricos, porque ambos son expresión de la misma idea: el defender intereses económicos individuales.

En resumen, para nadie parece ser hoy un misterio –como si lo era hace algunos años atrás (véase columnas 2012)– que se necesita un sistema tributario que redistribuya y trate de manera igual a los ciudadanos.

Así, es importante notar que estas obligaciones legales –que son parte de lo que nos debemos unos a otros– no pueden ser dejadas a la filatropía, como sugirió el presidente de SOFOFA, Bernardo Larraín, al decir “Chile tiene que profesionalizar su filantropía. No es necesario que nos pongan un impuesto para proceder a emprender acciones sociales”. Filantropía no es lo que se requiere en estos momentos porque la filantropía, incluso en su mejor versión, depende de la mera liberalidad y no es expresión de la igualdad entre ciudadanos: de lo que nos debemos recíprocamente.

Pero tampoco podemos caer en la tentación que esto se resuelve de manera tan simple como crear un “impuesto a los súper ricos”. No por razones morales, sino por razones prácticas. Un impuesto al patrimonio de los súper ricos es inoperante en términos prácticos.

No sólo porque esa idea no da cuenta de la solidaridad del sistema tributario cuando al mismo tiempo se pide “alivio para las PYMES”, sino también porque se entiende a los impuestos como una sanción al rico por ser rico.

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Lo que no ve esta idea, es que todos somos parte de un destino común, que se debe exigir al que tiene más contribuir más, pero los impuestos no son expropiación (esto es caer en la misma tentación de quien los entiende como robo). Y porque además, en un mundo globalizado, esos recursos saldrán del país y quedaremos en peor condición: basta que los “súper ricos” fijen su domicilio tributario en otro país y ya no existirá espacio para distribuir de manera justa el producto social. Una medida como esa, requiere cambiar no sólo las reglas locales, sino el sistema tributario internacional.

A lo anterior se suma una lectura evidente del estallido social del 18/O: que el proyecto de ley de reforma tributaria que propuso el gobierno, y que se estaba discutiendo en el Congreso, debería ser abandonado. Eso no quedó claro en el discurso del Presidente Piñera la noche del 22 de octubre.

En lo que sigue, analizaré la propuesta del gobierno y la errada concepción de los impuestos que está detrás de ella.

FORMAS DE MANTENER EL PRIVILEGIO

El proyecto de reforma tributaria proponía dos cosas centrales. La primera, volver a integrar el sistema tributario (esto es, que el impuesto pagado por la empresa sea 100% crédito contra el impuesto de los dueños); la segunda, modificar la cláusula general antielusión. Ambas medidas eran formas de mantener el privilegio: bajando los impuestos a los que tienen más y disminuyendo las posibilidades de fiscalizar la elusión. Otras modificaciones, sobre las que podría haber consenso, deberían discutirse en un nuevo proyecto.

Para aplacar las protestas el Presidente propuso “mayores impuestos a los sectores de mayores ingresos; creación de un nuevo tramo en el Impuesto Global Complementario de 40% para las rentas superiores a $ 8 millones mensuales, lo que aumentará la recaudación tributaria en US 160 MM”. ¿Se resuelve con esto el sesgo pro privilegiados que tiene un sistema tributario como el chileno si al mismo tiempo se reintegra el impuesto a la renta?

La respuesta es fácil.

No lo hace.

Y no lo hace porque si el sistema se integra, volveremos por completo al sistema tributario que existía antes de la reforma de 2014 y peor. En otras palabras, es volver a lo que se llamó sistema del FUT, lo que explica, en gran medida, la desigualdad económica en la que vivimos y es parte de los problemas que explican el malestar social en el país. Y será peor porque un nuevo tramo del impuesto global complementario gravará a menos personas que las que se espera (el nuevo tramo gravará con impuestos a un grupo menor de personas que si se cambiara la tasa actual de 35% a 40%).

Por otra parte, si la medida se implementa y se mantiene el sistema semi-integrado[1], significará un aumento en la tributación de los altos ingresos (la tasa más alta de global complementario pasaría de 44,45% a 49,45%). Sin embargo, será un impuesto cuya aplicación dependerá de los retiros o distribuciones de utilidades de las sociedades que efectivamente se materialicen en ese tramo tan alto de impuestos. No es un aumento automático de la recaudación, ni una medida efectiva para un impuesto a la renta más progresivo.

Finalmente, la creación de un tramo nuevo del impuesto global complementario como el que anunció el Presidente Piñera, tendrá aplicación directa en las rentas del trabajo (remuneraciones) más altas. Para determinar su efecto real, es necesario revisar con exactitud los posibles contribuyentes que estarían en este nuevo tramo. Aún así, las cosas no serán muy distintas de lo que eran en el sistema tributario pre-reforma del gobierno de la Presidenta Bachelet en 2014, en términos de justicia de la estructura tributaria.

Un sistema tributario para la ciudadanía requiere un impuesto a la renta más progresivo, lo que se lograría con un cambio en la estructura tributaria, esto es, por ejemplo, desintegrar el impuesto a la renta (que las empresas paguen un impuesto que no sea crédito contra el impuesto global complementario); crear un impuesto a la dividendos; eliminar la no tributación de la distribución de utilidades entre sociedades; requiere además un impuesto a las herencias que se aplique y que tenga tasas realmente progresivas (uno de los problemas más grandes que tenemos es la herencia del privilegio); un sistema de contribuciones de bienes raíces adecuado a la capacidad contributiva (y no parchado para dar exenciones cada cierto tiempo); un impuesto a las plusvalías inmuebles, entre otras cosas.

Pero todo lo anterior requiere ser reforzado por medidas antielusión y antievasión. Medidas de verdad. Por lo mismo, otra razón para desechar la reforma tributaria que presentó el gobierno es la importancia de no desarmar la cláusula general antielusión (CGA). En el Chile de hoy, por el contrario, se requiere reforzarla. Si los impuestos son expresión del trato recíproco que nos debemos unos a otros como ciudadanos, no puede haber espacio para incumplir con la obligación de pagar impuestos.

La CGA fue introducida por la reforma tributaria de 2014 e implicó, por lo bajo, un cambio cultural en las prácticas tributarias en Chile. Es el cambio más importante en términos de cultura tributaria porque hizo patente que la elusión no es aceptable. Hasta entonces la elusión tributaria era una demostración más del neoliberalismo imperante: la idea de que era legítimo incumplir obligaciones con otros (todos nosotros) con tal de aumentar las utilidades de unos pocos. Incluso había quienes la justificaban como parte de las conductas aceptables y exigidas a los administradores de empresas porque su “deber” era “aumentar las utilidades de los dueños”. La Corte Suprema el 2003 premiaba a los elusores llamándoles “astutos” y les reconocía la posibilidad de actuar de esta manera porque era “evitar algo de manera inteligente”.

En 2014 muchos se opusieron a la existencia de la CGA, se habló incluso que se crearía un “sheriff tributario”, que el Servicio de Impuestos Internos tendría “potestades exhorbitantes”, que no se respetaba la “autonomía de la voluntad”. Como todo cambio importante a la cultura existente, todavía hay quienes buscan eliminarla de alguna forma. El problema es que la elusión no es aceptable ni política ni legalmente. Ya es evidente a ojos vista que esa forma de aprovecharse de la ley sin que exista reacción es intolerable.

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En 2019 quienes no pueden usar la ley para incumplir sus obligaciones decidieron incumplir donde pudieron: evadiendo. “Evade” es la reacción del que no puede escapar de sus obligaciones torciendo la ley. Es la demostración –sin disfrazarse de legalidad– del efecto que genera incumplir obligaciones. De no respetar las reglas que nos damos porque nos las debemos unos a otros. Que claro, no puede ser leído simplemente como incumplir la obligación de pagar el metro (o un servicio cualquiera) sino a incumplir con las obligaciones derivadas de un contrato social (léase, una constitución) que no beneficia a todos, que se construyó para ciudadanos de distinta jerarquía. La desiguldad nos llevó, finalmente, a defender egoístamente y de toda forma nuestros intereses.

Y me pregunto cómo podríamos resolver los problemas urgentes que tiene Chile si ese llamado se traspasara a las boletas; si en vez de saltarse los torniquetes, los chilenos dejaran de pagar el IVA, que hoy sostiene el 50% del financiamiento público.

Estamos en un momento en que hay que reforzar las obligaciones legales que expresan la solidaridad recíproca entre ciudadanos y no seguir buscando formas inadvertidas de romperlo, de liberarse de esas obligaciones como una carga indeseable. La elusión tributaria rompe con los lazos sociales.

NO ES DERECHO CIVIL

Un problema de fondo del proyecto del gobierno es que entiende el derecho tributario no en su carácter de derecho público (es decir, como parte de aquello que nos debemos unos a otros de manera indirecta a través de las relaciones con el Estado), sino que busca condicionar su aplicación a las categorías del derecho privado, del derecho civil –de las relaciones de intercambio de mercado entre privados–. Como si el pago de impuestos fuese equivalente al pago que se hace de un servicio o en una compraventa. El proyecto del gobierno nos dicen que mientras las interacciones entre privados no puedan ser catalogadas como nulas por el derecho civil, el derecho tributario no tiene nada que decir.

¿Cómo opera esta diferencia? Basta ver un caso paradigmático de elusión, el de “Bahía con Fisco” del año 2003. En ese caso un hotel en Bahía Inglesa, para no aplicar el IVA al arriendo de inmuebles amoblados, decide dividir sus funciones en dos: una empresa arrienda el inmueble y otra arrienda los muebles. Al cliente que pide su boleta, le dan dos distintas, de cada una de las “empresas”. De esa manera no se arrienda un inmueble amoblado.

La Corte Suprema en esa época dijo que la operación era legítima y que eludir era evitar el pago de impuestos con astucia. Desde el punto de vista del derecho civil no había ninguna operación cuestionable. No es ilegal armar una sociedad que arrienda muebles y no es ilegal armar una sociedad que arrienda cabañas. Obviamente que no. Desde el punto de vista del derecho civil aquí no hay nada. Pero desde el punto de vista del derecho tributario, esa estructura, deja sin aplicación la ley tributaria.

Ese es todo el problema.

Si se mira la elusión desde el derecho civil no se entiende el problema que esta plantea: que atenta contra el principio de legalidad tributaria, es decir, que son los particulares lo que determinan a su voluntad sus propias obligaciones.

¿Qué hace entonces una cláusula general antielusión? ¿Por qué se necesita?

Una cláusula general antielusión cambia la cultura jurídica y sirve de base para una interpretación sustantiva del derecho tributario. Hace que el sistema pase de un formalismo jurídico, donde la ley se interpreta de la manera más literal y formal posible, a una interpretación que atiende a su función. No se trata de una definición abierta, que permita a la administración “crear” derecho tributario, sino que en casos especiales y calificados, definidos por la ley como situaciones de abuso de las formas jurídicas o simulación, permite aplicar los impuestos que corresponden. Para ello da facultades de interpretación al SII.

¿Puede mejorarse la legislación vigente? Claro que sí. Una primera medida para ello consiste en modificar el procedimiento de aplicación. Hoy para aplicar la CGA el SII debe recurrir a un Tribunal Tributario. Eso hace más lento y difícil fiscalizar. En el mundo entero, en cambio, la CGA se aplica por la administración y esa aplicación se revisa por los Tribunales. Eso deberíamos estar discutiendo en el Congreso hoy.

Todo esto supone tomarse en serio el derecho tributario, sus instituciones y su lógica. Esto es lo que en términos académicos se llama “la autonomía dogmática del derecho tributario”: cada institución del derecho, cada área del derecho tiene sus propias instituciones dogmáticas que son las instituciones que le dan forma, que explican esa área. Y eso quiere decir que no podemos interpretar el derecho tributario como si fuera derecho laboral, ni el derecho penal como si fuese derecho tributario. Más importante todavía, el derecho tributario no puede ser interpretado como si fuese derecho civil.

En resumen, la crítica al proyecto del gobierno tiene que ver con el rol que le asigna a los impuestos: los privatiza. En el proyecto del gobierno sólo se entienden en su función de recaudación y correctiva, pero se desconoce que la estructura tributaria también da forma a una comprensión política sobre la ciudadanía. Es decir, la forma en que recaudamos dice cómo nos entendemos como ciudadanos, neutralizando el producto de las interacciones de mercado. Los impuestos reflejan las obligaciones recíprocas. Por eso la forma en que entiende el derecho tributario dice también como este proyecto entiende la ciudadanía y esa es la parte más conflictiva.

Fuente: ciperchile.cl